Le démantèlement des installations nucléaires

En France, l'industrie nucléaire civile a pris son essor dans les années 1960.
Plusieurs installations construites dans cette période sont arrivées en fin de vie et leur exploitation à des fins de production ou de recherche a cessé. Elles doivent faire l'objet d'une série d'opérations d'assainissement et de démontage que l'on regroupe sous le vocable de "démantèlement".

Le terme de démantèlement couvre l’ensemble des activités, techniques et administratives, réalisées après l’arrêt définitif d’une installation nucléaire, afin d’atteindre un état final prédéfini où la totalité des substances dangereuses et radioactives a été évacuée de l’installation. Ces activités peuvent comprendre, par exemple, des opérations de démontage d’équipements, d’assainissement des locaux et des sols, de destruction de structures de génie civil, de traitement, de conditionnement, d’évacuation et d’élimination de déchets, radioactifs ou non. Cette phase de vie des installations est marquée par des changements rapides de l’état des installations et une évolution de la nature des risques.

En 2019, 35 installations nucléaires de tout type (réacteurs de production d’électricité ou de recherche, laboratoires, usine de retraitement de combustible, installations de traitement de déchets, etc.) étaient arrêtées ou en cours de démantèlement en France, ce qui correspond à environ un tiers des installations nucléaires de base (INB) en exploitation autres que les réacteurs de puissance.

Les installations à l’arrêt définitif ou en cours de démantèlement en janvier 2019
Les installations à l’arrêt définitif ou en cours de démantèlement en janvier 2019

Les opérations de démantèlement sont le plus souvent des opérations longues, constituant des défis pour les exploitants en termes de gestion de projets, de maintien des compétences et de coordination des différents travaux qui font souvent intervenir de nombreuses entreprises spécialisées. Les risques liés à la sûreté nucléaire et à la radioprotection doivent être considérés, de même que les risques classiques liés à tout chantier de déconstruction ainsi que les risques liés à la perte de mémoire de conception et d’exploitation du fait de la durée importante de cette phase (souvent plus d’une décennie). L’importance du parc nucléaire français actuel, qui devra être démantelé à l’issue de son fonctionnement, et les débats en cours relatifs à la transition énergétique font du démantèlement un enjeu majeur pour l’avenir, auquel l’ensemble des parties prenantes devront consacrer des moyens suffisants.

La réglementation relative au démantèlement des installations nucléaires de base (INB) a été précisée et complétée à partir de 2006 par la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire puis par le décret du 2 novembre 2007 désormais codifiés et l’arrêté du 7 février 2012. L’ASN poursuit l’élaboration du cadre réglementaire et de la doctrine applicables pour cette phase de la vie des INB.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a modifié le cadre législatif relatif au démantèlement des INB :

  • L’exploitant, lorsqu’il prévoit d’arrêter définitivement le fonctionnement de son installation ou d’une partie de son installation, doit le déclarer au ministre chargé de la sûreté nucléaire et à l’ASN au moins deux ans avant la date d’arrêt prévue ou dans les meilleurs délais si cet arrêt est effectué avec un préavis plus court pour des raisons que l’exploitant justifie. Cette déclaration est portée à la connaissance de la commission locale d'information et mise à la disposition du public  
  • L’exploitant n’est plus autorisé à faire fonctionner l’installation à compter de l’arrêt définitif de l’installation.
  • L’exploitant est tenu de déposer son dossier de démantèlement au plus tard deux ans après avoir déclaré son intention d’arrêter définitivement son installation.
  • Toute installation à l’arrêt depuis au moins deux ans est considérée comme arrêtée définitivement et doit être démantelée (le délai pouvant cependant être étendu à cinq ans en cas de circonstances particulières).

Les opérations de démantèlement vont prendre de l’ampleur dans les prochaines années
De nombreuses installations nucléaires civiles françaises ont été construites dans les années 1960. Nombre d’entre elles arrivent ou vont arriver en fin de fonctionnement et devront donc être démantelées et les sites assainis dans les prochaines années, ce qui conduira à une augmentation importante du nombre d’installations en démantèlement en France. Par ailleurs, les orientations décidées en termes de politique énergétique pourront conduire à l’arrêt définitif de réacteurs REP : eux aussi devront donc être déconstruits.

Par conséquent, les opérations de démantèlement à venir des installations nucléaires françaises représentent un enjeu majeur pour les exploitants et les industriels ainsi que pour l’ASN et l’IRSN.

L'ASN a élaboré et formalisé, après une large consultation, sa politique pour le démantèlement des installations nucléaires de base. Comme toutes les installations industrielles, les installations nucléaires, à l'issue de leur période d'exploitation, font l'objet d'opérations de démantèlement, préalablement à une éventuelle libération du site sur lequel elles sont implantées, ou à une réutilisation de celui-ci pour une autre activité. Le présent document a pour objectif de préciser la politique et les attentes de l'ASN concernant plus particulièrement : les différentes stratégies de démantèlement pouvant être mises en œuvre par les exploitants ; les conditions dans lesquelles doit se dérouler la fin de la période d'exploitation et le démantèlement ; l'état final des installations nucléaires à l'issue de leur démantèlement et leur déclassement ; l'information du public.

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Les étapes du démantèlement

Dès lors qu’une INB est définitivement arrêtée, celle-ci change de vocation : le décret d’autorisation de création spécifie en effet les conditions de fonctionnement de l’installation. Par ailleurs, les opérations de démantèlement impliquent une évolution des risques présentés par l’installation. Par conséquent, ces opérations ne peuvent être réalisées dans le cadre fixé par le décret d’autorisation de création.

Conformément aux dispositions de l’article L. 593-28 du code l’environnement, le démantèlement d’une installation nucléaire de base est prescrit par un nouveau décret, pris après avis de l’ASN. Ce décret fixe, entre autres, les principales étapes du démantèlement, la date de fin du démantèlement et l’état final à atteindre.

 Phases de la vie d'une INB

Les phases de vie d'une INB
Les phases de vie d'une INB

Il convient donc de distinguer deux grandes phases dans la vie d’une INB :

  • la phase de fonctionnement de l’installation, encadrée par le décret d’autorisation de création (DAC) ;
  • la phase de démantèlement, succédant à l’arrêt définitif de l’installation encadrée par le décret de démantèlement (DEM).

Afin d’éviter le fractionnement des projets de démantèlement et d’améliorer leur cohérence d’ensemble, le dossier présenté à l’appui de la demande de décret de démantèlement doit décrire explicitement l’ensemble des travaux envisagés, depuis la mise à l’arrêt définitif jusqu’à l’état final visé, et expliciter, pour chaque étape, la nature et l’ampleur des risques présentés par l’installation ainsi que les moyens mis en œuvre pour les maîtriser. Cette demande fait l'objet d'une enquête publique.

Les opérations de démantèlement des installations complexes étant souvent très longues, le décret prescrivant le démantèlement peut prévoir qu'un certain nombre d'étapes feront eux-mêmes l'objet, le moment venu, d'une autorisation de l'ASN sur la base de dossiers de sûreté spécifiques. Ce sont les "points d'arrêts".

Par ailleurs, le code de l’environnement prévoit que la sûreté d’une installation en phase de démantèlement, comme celle de toutes les autres installations nucléaires de base, fait l’objet d’un réexamen périodique, qui a lieu en général tous les dix ans. L’objectif de l’ASN est de s’assurer par ces réexamens que le niveau de sûreté de l’installation est le plus élevé possible, dans des conditions technico-économiques acceptables jusqu’à la fin des opérations de démantèlement.

Enfin, à l’issue de son démantèlement, une INB peut être déclassée sur décision de l’ASN homologuée par le ministre chargé de la sûreté nucléaire.

L'ASN a publié en 2016 les mises à jour des guides n°6 relatif à l’arrêt définitif, au démantèlement et au déclassement des INB et n°14 relatif à l’assainissement des structures dans les INB. L’ASN a également publié en 2016 le guide n°24 relatif à la gestion des sols pollués par les activités d’une INB.

Le démantèlement immédiat

En 2014, l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) a validé deux stratégies possibles de démantèlement des installations nucléaires après leur arrêt définitif :

  • le démantèlement différé : les parties de l’installation contenant des substances radioactives sont maintenues ou placées dans un état sûr pendant plusieurs décennies avant que les opérations de démantèlement ne commencent (les parties « conventionnelles » de l’installation peuvent être démantelées dès l’arrêt de l’installation) ;
  • le démantèlement immédiat : le démantèlement est engagé dès l’arrêt de l’installation, sans période d’attente, les opérations de démantèlement pouvant toutefois s’étendre sur une longue période.

Aujourd’hui, en accord avec la recommandation de l’AIEA, la France a adopté une stratégie de démantèlement immédiat.

Ce principe figure actuellement dans la réglementation applicable aux INB (arrêté du 7 février 2012). Il était inclus, depuis 2009, dans la doctrine établie par l’ASN en matière de démantèlement et de déclassement des INB et a ensuite été repris au niveau législatif dans la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Cette stratégie permet notamment de ne pas faire porter le poids du démantèlement sur les générations futures, sur les plans technique et financier. Elle permet également de bénéficier des connaissances et compétences des équipes présentes pendant le fonctionnement de l’installation, indispensables notamment lors des premières opérations de démantèlement.

La stratégie adoptée en France vise à ce que :

  • L’exploitant prépare le démantèlement de son installation dès la conception de celle-ci ;
  • L’exploitant anticipe le démantèlement avant l’arrêt de fonctionnement de son installation  et envoie le dossier de demande d’autorisation de démantèlement avant l’arrêt de son installation ;
  • Les opérations de démantèlement se déroulent « dans un délai aussi court que possible » après l’arrêt de l’installation, délai qui peut varier de quelques années à quelques décennies selon la complexité des opérations.

Par ailleurs, afin de s‘assurer que les fonds nécessaires seront disponibles pour le futur démantèlement de chaque installation nucléaire de base, le code de l’environnement a mis en place un dispositif relatif à la sécurisation des charges liées au démantèlement des installations nucléaires, à la gestion des combustibles usés et à la gestion des déchets radioactifs. Le provisionnement se fait sous contrôle direct de l’État, qui analyse la situation des exploitants et peut prescrire les mesures nécessaires en cas de constat d’insuffisance ou d’inadéquation. Il est réévalué tous les 3 ans et mis à jour annuellement.

Un outil clé pour le démantèlement : le plan de démantèlement

Contrôles radiologiques après réalisation d'opérations d'assainissement complet

 Tout exploitant d’une installation nucléaire de base doit établir un plan de démantèlement dès la demande d’autorisation de création de cette installation. Cela permet de s’assurer que la conception de l’installation prend en compte les futures opérations de démantèlement - ce qui n’a pas été le cas sur les installations les plus anciennes. Ce plan doit ensuite être mis à jour régulièrement au cours de la vie de l’installation (mise en service, modifications importantes de l’installation, réexamens périodiques, déclaration d’arrêt définitif et dossier de démantèlement).

Le plan de démantèlement :

  • Présente les modalités envisagées pour le démantèlement de l'INB considérée et précise, le cas échéant, les modalités envisagées pour la réhabilitation et la surveillance du site sur lequel l’INB est implantée ;
  • Mentionne et justifie la stratégie de démantèlement retenue par l’exploitant et par conséquent précise le délai envisagé, aussi court que possible, entre l'arrêt définitif de fonctionnement de l’installation et la fin du démantèlement de celle-ci ;
  • Définit et justifie l’état de l’installation au moment de son arrêt définitif et avant le début des opérations de démantèlement (état initial). Il justifie l’état visé du site après le démantèlement de l’installation ;
  • Décrit les dispositions prises par l’exploitant afin de garantir la conservation de l’historique de l’installation, et notamment les éléments pertinents en vue de son démantèlement ultérieur (substances radioactives et dangereuses mises en œuvre, cartographies radiologiques, évènements, etc.). Les dispositions permettant de garantir l’accessibilité à ces informations sont également décrites ;
  • Prend en compte les spécificités de l’installation concernée même si certaines parties peuvent être génériques à plusieurs installations nucléaires de base sous le contrôle du même exploitant.

Les opérations préparatoires au démantèlement

La phase de démantèlement est généralement précédée d’une étape de préparation au démantèlement, réalisée dans le cadre de l’autorisation d’exploitation initiale. Cette phase préparatoire permet notamment l’évacuation d’une partie des substances radioactives et chimiques, ainsi que la préparation des opérations de démantèlement (aménagement de locaux, préparation de chantiers, formation des équipes, etc.). C’est également lors de cette phase préparatoire que peuvent être réalisées les opérations de caractérisation de l’installation : réalisation de cartographies radiologiques, collecte d’éléments pertinents (historique de l’exploitation) en vue du démantèlement. Par exemple, le combustible d'un réacteur nucléaire peut être évacué lors de cette phase.

L’ASN est attentive à ce qu’aucune opération de démantèlement ne soit réalisée pendant cette phase et que la durée de cette phase soit limitée à quelques années. L’ASN recommande que l’exploitant informe la commission locale d’information des opérations envisagées dans le cadre des opérations de préparation au démantèlement, qu’il informe régulièrement celle-ci du déroulement des opérations et lui présente le résultat à l’issue de leur réalisation.

Le déclassement et l’état final

Le déclassement est une opération administrative consistant à supprimer l'installation de la liste des « installations nucléaires de base ». L'installation n'est dès lors plus soumise au régime juridique et administratif des INB. Le déclassement permet la levée des contrôles réglementaires auxquels est soumise une INB. Le déclassement ne peut intervenir qu’après la réalisation des travaux de démantèlement, la justification que l’état final visé est atteint et éventuellement la mise en œuvre de servitudes d’utilité publique. En fonction de l’état final atteint, l’ASN peut conditionner le déclassement d’une INB à la mise en place de servitudes d’utilité publique. Celles-ci peuvent fixer un certain nombre de restrictions d’usage du site et des bâtiments ou de mesures de précaution (mesures radiologiques en cas d’affouillement, etc.). Le dossier de demande de déclassement est soumis à la consultation de la CLI, du préfet, des communes environnantes et du public. Les servitudes d’utilité publiques (SUP) font quant  à elles l'objet d'une enquête publique.

Conformément aux dispositions de l’article 8.3.2 de l’arrêté du 7 février 2012, « l’état final atteint à l’issue du démantèlement doit être tel qu'il permet de prévenir les risques ou inconvénients que peut présenter le site pour les intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du code de l'environnement, compte tenu notamment des prévisions de réutilisation du site ou des bâtiments et des meilleures méthodes et techniques d'assainissement et de démantèlement disponibles dans des conditions économiques acceptables ».

La doctrine de l’ASN en termes d’assainissement

L’ASN recommande que les exploitants mettent en œuvre des pratiques d’assainissement et de démantèlement, tenant compte des meilleures connaissances scientifiques et techniques du moment et dans des conditions économiques acceptables, visant à atteindre un état final pour lequella totalité des substances dangereuses et radioactives a été évacuée de l’installation nucléaire de base.C’est la démarche de référence selon l’ASN.

Dans l’hypothèse où, en fonction des caractéristiques de la pollution, cette démarche poserait des difficultés de mise en œuvre, l’ASN considère que l’exploitant doit aller aussi loin que raisonnablement possible dans le processus d’assainissement. Il doit en tout état de cause apporter les éléments, d’ordre technique ou économique, justifiant que la démarche de référence ne peut être mise en œuvre et que les opérations d’assainissement ne peuvent être approfondies, au moyen des méthodes et techniques d'assainissement et de démantèlement les plus poussées,.

Conformément aux principes généraux de radioprotection, l’impact dosimétrique du site sur les travailleurs et le public après démantèlement doit être le plus faible possible. L’ASN considère qu’il n’est pas envisageable de définir des seuils a priori (en particulier, le seuil correspondant à une dose annuelle de 300 µSv pour les travailleurs ou le public ne constitue pas un objectif acceptable a priori).

La méthodologie d’assainissement

  

Inspection de l'ASN pour le déclassement de SILOETTE sur le centre de Grenoble

L'assainissement s'entend lorsqu'un exploitant souhaite assainir des structures de génie civil (parois en béton, sols, etc.) d'une zone à déchets nucléaires lorsqu'il ne peut être démontré l'absence de phénomène d'activation et / ou de migration de la contamination dans ces structures. Par conséquent, les opérations d'assainissement associées mettent en jeu une agression de ces structures (y compris dans leur épaisseur), afin d'éliminer les parties considérées comme déchets nucléaires, dans le but de déclasser définitivement la zone à déchets nucléaires en zone à déchets conventionnels.

La difficulté majeure de ce type d'opération consiste à déterminer la limite, dans l'épaisseur de la structure, entre déchets conventionnels et déchets nucléaires.

En cohérence avec la doctrine générale pour l'élaboration d'un zonage déchets, l'élaboration de la nouvelle limite du zonage déchets repose sur l'utilisation de lignes de défense indépendantes et successives, dont l'empilement permet de garantir un niveau de confiance élevé quant à la distinction entre la zone à déchets nucléaires et la zone à déchets conventionnels.

Première ligne de défense

Elle repose sur une réflexion approfondie sur l'état de l'installation nucléaire et notamment sur la compréhension et la quantification du phénomène physique en jeu (activation ou pénétration de la contamination). L'exploitant doit quantifier le ou les phénomènes physiques identifiés par une représentation physique ou un modèle simplifié lui permettant de relier l'activité susceptible d'être présente à l'intérieur de la structure concernée en fonction de la profondeur. Pour s'assurer du caractère conservatif de la représentation physique, il est nécessaire de s'appuyer sur des investigations in situ (investigation visuelle, expertise technique, analyse du génie civil, prise en compte des éventuels éléments de retour d'expérience, prélèvements et mesures radiologiques…).

Cette démarche doit conduire à la modélisation d'une épaisseur minimale d'assainissement. Les incertitudes issues notamment de la représentation physique ou du modèle simplifié retenu, du manque de connaissance sur les données initiales (incertitudes liées au terme source, à la connaissance de l'historique de l'installation, à la connaissance de l'état réel de la structure considérée, etc.), et de l'efficacité des moyens techniques mis en œuvre pour l'assainissement doivent être compensées par l'application d'une marge supplémentaire forfaitaire de précaution par rapport à l'épaisseur minimale d'assainissement. Cette marge doit correspondre à une épaisseur d'assainissement supplémentaire.

Deuxième ligne de défense

A l'issue des opérations d'assainissement menées jusqu'à la limite définie, un programme de contrôle radiologique doit être mis en oeuvre afin de vérifier le caractère conventionnel des structures restantes assainies.

Troisième ligne de défense

Les contrôles radiologiques effectués pour tout déchet conventionnel sortant de l'installation et du site (portique de sortie de site) constituent une troisième ligne de défense.

Les exigences de l'ASN concernant la mise en œuvre d'opérations d'assainissement complet sont précisées par les guides n° 14 et 24.

Risques et enjeux

Même arrêtées, les installations nucléaires en fin de vie représentent des risques qu'il convient de maîtriser. Les substances radioactives doivent être évacuées et l'installation démantelée puis assainie.
 
Ces opérations présentent des enjeux particuliers en termes :

  • de dosimétrie, les travailleurs devant aller bien souvent au contact des équipements qui contenaient des substances radioactives pour les démonter ;
  • de gestion des déchets radioactifs, qui sont produits en quantités bien plus importantes que lors de la phase de fonctionnement ;
  • de risques classiques, dans la mesure où certaines opérations de démantèlement s'apparentent aux travaux de déconstruction pratiqués dans le BTP;
  • de risques liés à la perte de mémoire de conception et d'exploitation, et du maintien des compétences;
  • de risques liés à une surveillance inadéquate pouvant entraîner sur le long terme la pollution du site ou de son environnement.
     

Point de vue de l'ASN

Selon l'ASN, les opérations de démantèlement sont aujourd'hui maîtrisées dans un cadre industriel. Les opérations de démantèlement présentent des risques spécifiques et il importe que la radioprotection et la sûreté de ces opérations soient maîtrisées. Les installations en démantèlement font par conséquent l'objet d'un suivi attentif de l'ASN, et font l'objet d'inspections régulières, au même titre que les installations en fonctionnement.

Les facteurs humains et organisationnels

Par ailleurs, les travaux de démantèlement durent souvent plus d'une décennie et succèdent souvent à plusieurs décennies de fonctionnement ; les risques liés à la perte de mémoire de conception et d'exploitation et ceux liés au maintien des compétences donnent aux facteurs humains et organisationnels une importance particulière.

Pas d'obstacle technique majeur, mais des défis à relever

Le retour d'expérience des opérations de démantèlement effectuées en France montre qu'il n'existe pas, aujourd'hui, d'obstacle technique rédhibitoire au démantèlement des installations. Il s'agit cependant d'opérations de très longue haleine, qui constituent des défis en matière de gestion de projets, de maintien des compétences nécessaires et de coordination des différents travaux.
 
La gestion de la grande quantité de déchets radioactifs (notamment ceux de très faible activité) des déchets issus du démantèlement constitue également un enjeu majeur et il importe que les exploitants mettent en place les filières d'élimination nécessaires lorsque celles-ci n'existent pas.
 
Par ailleurs, les opérations de démantèlement nécessitent une analyse de sûreté spécifique dans la mesure où elles ne s'inscrivent plus dans le référentiel de sûreté applicable aux installations en phase d'exploitation.

Les risques liés à la radioprotection des travailleurs

L'une des premières opérations menées à l'issue de la phase de fonctionnement d'une installation est l'évacuation du combustible (cas des centrales nucléaires) et/ou des matières radioactives présentes et facilement accessibles (cas des laboratoires par exemple).
 
Le niveau de risque du point de vue de la sûreté nucléaire est donc plus faible pendant la phase de démantèlement de l'installation. Néanmoins, les risques liés à la radioprotection des travailleurs deviennent plus importants du fait des opérations d'assainissement réalisées au plus près de la matière résiduelle ainsi que les risques de sécurité classique dus aux opérations de démontage et de découpe des structures ou de manutention des déchets générés.

Les stratégies de démantèlement en France

L'ASN considère que le choix actuellement retenu par les grands exploitants français d'un démantèlement immédiat est satisfaisant, dans la mesure où celui-ci permet, entre autres, de ne pas en faire porter la responsabilité sur les générations futures.
 
L'ASN estime en effet que le maintien dans un état de sûreté satisfaisant des installations à l'arrêt dans l'attente d'un démantèlement différé conduit à des dépenses importantes de surveillance, de maintien en état et éventuellement de jouvence, ainsi qu'à des difficultés de motivation des effectifs présents et de perte de mémoire de l'historique de l'exploitation.
 
La stratégie d'un démantèlement immédiat est également conforme aux recommandations de l'Agence internationale de l'énergie atomique.

Zoom sur les stratégies d'EDF, du CEA et d'Orano

L’ASN instruit régulièrement la stratégie de démantèlement et de gestion des déchets radioactifs des « grands » exploitants nucléaires

En plus du contrôle qu’elle réalise sur chaque installation, l’ASN demande aux exploitants nucléaires les plus importants (Orano, CEA, EDF) d’exposer leur stratégie globale de démantèlement et de gestion de leurs déchets radioactifs pour l’ensemble de leurs installations. Ces stratégies sont mises à jour régulièrement et instruites par l’ASN. Cela permet à l’ASN d’avoir une vision globale et prospective à plus de 10 ans des stratégies des exploitants, de s’assurer de la cohérence de ces stratégies et de l’anticipation par les exploitants des actions à mener pour les réaliser dans les meilleures conditions. Cette vision est indispensable afin notamment d’anticiper les besoins de création d’installations d’entreposage de déchets radioactifs (ex : ICEDA), de développement de nouveaux types de conditionnement ou de conteneurs de transports, ou encore les moyens à prévoir pour la réalisation des opérations.

EDF : des retards sur le programme de démantèlement de la 1ère génération de centrales nucléaires

La stratégie initiale d'EDF pour le démantèlement des réacteurs nucléaires de première génération, mise en œuvre depuis les années 1980, consistait à réaliser le démantèlement des installations (hors bâtiment du réacteur) rapidement après l'arrêt de la centrale (en pratique, dans un délai de 5 à 10 ans) et à différer le démantèlement du bâtiment du réacteur conduisant à la libération totale et inconditionnelle du site pendant une durée de 25 à 50 ans après l'arrêt de la centrale.

Le démantèlement complet des installations était alors envisagé par EDF après plusieurs dizaines d'années de confinement afin de pouvoir bénéficier de la décroissance naturelle de la radioactivité.
L'ASN avait émis des doutes quant à la capacité d'EDF à démontrer la tenue mécanique des installations et plus particulièrement les structures de génie civil, pendant cette durée.
 
En avril 2001, EDF a informé l'ASN d'une profonde modification de sa stratégie quant au démantèlement des réacteurs de première génération en retenant désormais un programme de démantèlement complet et immédiat sur 25 ans, sans période d'attente (à l'horizon 2025).
 
EDF a programmé en priorité le démantèlement, dans un premier temps, des silos de Saint-Laurent-des-Eaux, de l'installation EL4-D sur le site des Monts d'Arrée, de Superphénix, de Chooz A et de Bugey 1, et, dans un second temps, le démantèlement des 5 réacteurs de la filière UNGG (Uranium Naturel Graphite Gaz) de Chinon A et Saint-Laurent-des-Eaux A.

La stratégie de démantèlement d’EDF remise en avril 2001, qui présentait un programme permettant d’engager le démantèlement des centrales de première génération dont l’achèvement était prévu à l’horizon 2036, a fait l’objet d’un examen par le Groupe permanent d’experts (GPE) compétent en mars 2004. Sur la base de cet examen, l’ASN a conclu en 2004 (lettre DGSNR/SD3/n°0459-2004 du 28 juin 2004) que la stratégie de démantèlement des réacteurs de première génération retenue par EDF ainsi que le programme et l’échéancier étaient acceptables du point de vue de la sûreté et de la radioprotection sous réserve de la prise en compte d’un certain nombre de demandes et du respect des engagements pris par EDF sur les questions de faisabilité du démantèlement, de sûreté, de radioprotection, de gestion des déchets et des effluents.

EDF a transmis, en juillet 2009, une mise à jour de sa stratégie de démantèlement. Le dossier comprend un point sur l’avancement du programme de déconstruction et présente les grands jalons à venir. L’état des réflexions sur la stratégie de démantèlement du parc en exploitation actuel est présenté.

L’ASN a considéré que la stratégie était globalement convenable dans ses principes mais nécessitait certains compléments, notamment concernant les solutions alternatives pour la gestion des déchets de graphite. L’ASN a en particulier insisté sur l’importance de ne pas conditionner le démantèlement des caissons des réacteurs UNGG à la mise en service du centre de stockage des déchets de type faible activité à vie longue et d’envisager la possibilité d’entreposages intermédiaires.

Comme demandé par l’ASN (Courrier CODEP-DRC-2012-002702), EDF a transmis une mise à jour de la stratégie de démantèlement de ses réacteurs en octobre 2013. L’ASN avait demandé au préalable à EDF d’inclure dans ce dossier une étude des solutions alternatives pour la gestion des déchets de graphite afin de ne pas conditionner davantage le démantèlement des caissons des réacteurs UNGG à la mise en service du centre de stockage des déchets de type faible activité à vie longue (FA-VL). En effet, elle note que, dans le cadre du démantèlement des réacteurs de type UNGG, la question de l’exutoire pour les déchets de graphite est une difficulté pour la bonne mise en œuvre de cette stratégie de démantèlement immédiat. Le collège de l’ASN a auditionné EDF sur cette question le 9 décembre 2014.

Ce dossier a fait l'objet d'un examen par le groupe permanent d’experts en juin 2015.

Le 29 mars 2016, l'ASN a auditionné EDF qui a présenté une nouvelle stratégie de démantèlement des réacteurs de type « UNGG ». Cette nouvelle stratégie conduit à décaler de plusieurs décennies le démantèlement de certains réacteurs au regard de la stratégie affichée par EDF en 2001 et mise à jour en 2013.

L’ASN a adressé en juillet 2016 à EDF un courrier de demandes complémentaires afin notamment de vérifier l’acceptabilité de la nouvelle stratégie au regard des exigences législatives relatives au «démantèlement dans un délai aussi court que possible ».

EDF a transmis ces éléments en 2017. L’ASN les a instruits et envisage d’encadrer le démantèlement des UNGG par décision. Le projet de décision impose à EDF de réaliser les opérations de démantèlement qui peuvent d’ores et déjà l’être et de déposer, au plus tard en 2022, les dossiers de modification de démantèlement qui s’imposent. Il précise le contenu des scénarios qui devront être étudiés dans ces dossiers.

En savoir plus

  • Consulter la note d'information sur l'audition d'EDF sur les projets de décision visant à encadrer le démantèlement des réacteurs de première génération de type « uranium naturel graphite-gaz
  • Consulter la note d'information publiée le 2 juin 2016 après audition d'EDF sur la stratégie de démantèlement des réacteurs de 1ère génération ("UNGG")
  • Consulter le courrier adressé par l'ASN en juillet 2016, précisant ses exigences sur le changement de stratégie de démantèlement des réacteurs de 1ère génération ("UNGG") par EDF
  • Consulter  la note d’information sur le projet de décision encadrant le démantèlement des réacteurs UNGG d’EDF
  • Consulter la note d'information sur l'audition d'EDF sur le démantèlement des réacteurs de 1ère génération ("UNGG") consécutive à l'audition du 30 juin 2017

La stratégie du CEA : l’ASN constate des difficultés du CEA dans la mise en œuvre de la stratégie de démantèlement immédiat et complet

A la demande de l'ASN, le CEA a transmis en 2004 un plan de démantèlement à 10 ans de ses installations. Ce plan concerne des installations de nature variée (laboratoires, usines pilotes, réacteurs expérimentaux, installations de traitement d'effluents et déchets) réparties sur l'ensemble des sites. Ce dossier a été soumis aux groupes permanents d'experts compétents en décembre 2006.  

L'ASN avait considéré que la stratégie retenue par le CEA, soutenue par la mise en place d'un fonds dédié était globalement satisfaisante du point de vue de la sûreté.

Compte tenu des retards récurrents et du report de plusieurs échéances dans les opérations de démantèlement sur certaines installations, le CEA a transmis en 2011, sur demande de l’ASN, un rapport d’étape présentant la mise à jour de cette stratégie,justifiant les échéances retenues et précisant les raisons, de nature technique ou non, à l’origine des retards constatés. En réponse, l’ASN a rappelé en novembre 2011 sa position concernant la priorité donnée au démantèlement immédiat, les niveaux d’assainissement à atteindre, le recours aux servitudes d’utilité publique et a rappelé les objectifs calendaires associés à certaines opérations de démantèlement.

Le CEA n’ayant pas transmis de mise à jour de sa stratégie de démantèlement, l’ASN a demandé au CEA en juillet 2015, avec l’ASND, qu’une mise à jour de la stratégie de démantèlement et de gestion des déchets du CEA lui soit transmise en 2016. Le CEA a transmis, en décembre 2016, le résultat de ces travaux. Compte tenu du nombre et de la complexité des opérations à réaliser pour l’ensemble des installations nucléaires concernées, le CEA a défini des priorités, reposant principalement sur l’analyse des potentiels de danger, afin de diminuer les risques présentés par ces installations. L’ASN et l’ASND estiment qu’il apparaît acceptable, compte tenu des moyens alloués par l’État, et du nombre important d’installations en démantèlement, pour lesquelles des capacités de reprise de déchets anciens, ainsi que d’entreposage, devront être construites, que le CEA envisage un échelonnement des opérations de démantèlement. Cet échelonnement permet de limiter le coût annuel des opérations, mais, compte tenu des actions nécessaires pour surveiller et maintenir dans un état de sûreté suffisant les installations les moins prioritaires, augmente le coût final.

Cependant, au vu des calendriers prévisionnels présentés, même en l’absence d’aléas et de retards sur les projets, la réduction des risques ne sera pas effective avant, au mieux, une dizaine d’années. En effet, de nombreux projets de RCD, classés prioritaires, nécessitent la création ou la rénovation préalable de moyens de reprise, de conditionnement et d’entreposage des matières et des déchets radioactifs, ainsi que de transport associés. Aussi, malgré l’organisation pertinente mise en place par le CEA récemment pour gérer son programme de démantèlement dans la durée, l’ASN et l’ASND s’interrogent sur la robustesse du plan d’action du CEA et les moyens disponibles, tant humains que financiers, pour traiter au plus tôt l’ensemble des situations présentant les enjeux de sûreté ou les nuisances pour l’environnement les plus importants. Les deux autorités constatent plusieurs fragilités dans la stratégie du CEA, du fait notamment de la mutualisation entre centres envisagée par exemple pour la gestion des effluents radioactifs aqueux ou des déchets radioactifs solides, conduisant à ne disposer, pour certaines opérations, que d’une seule installation. Cette stratégie induit, d’une part, une forte augmentation du nombre de transports et, d’autre part, de fortes incertitudes relatives à la disponibilité des installations de traitement, de conditionnement et d’entreposage des matières et déchets radioactifs, ainsi que des emballages de transport. Les deux autorités notent aussi des incertitudes relatives à la gestion des combustibles usés ou des matières irradiées, qui devra être précisée.

L’ASN et l’ASND ont donc fait plusieurs demandes au CEA visant à limiter ces fragilités, à consolider sa stratégie et à préciser le calendrier de réalisation. Elles demandent que le CEA rende compte régulièrement de l’avancement des projets de démantèlement et de gestion des déchets, et qu’une communication régulière vis-à-vis du public soit réalisée, suivant les modalités appropriées à la nature des installations, civiles ou de défense. Elles souhaitent, enfin, que soient mises en œuvre des dispositions de contrôle particulières quant à l’avancement de ces projets.

En savoir plus

Consulter la note d'information sur la prise de position conjointe de l’ASN et l’ASND sur la stratégie de démantèlement et de gestion des matières et déchets du CEA

La stratégie du groupe Orano (ex AREVA NC)

Pour ce qui concerne Orano (ex AREVA NC), la stratégie de gestion des déchets de l’établissement de La Hague a fait l’objet d’un examen par le groupe permanent d’experts réuni par l’ASN en 2005. En janvier 2006, par courrier (Lettre DGSNR/SD3/0036/2006 du 11 janvier 2006), l’ASN a fait part de sa position sur cette stratégie. La stratégie de gestion des déchets sur le périmètre de l’INBS AREVA NC du Tricastin a également fait l’objet d’un examen en 2012 par la commission de sûreté pour les laboratoires, usines et déchets. En décembre 2012, l’ASND a fait part à AREVA NC de sa position sur cette stratégie.

Concernant la stratégie de démantèlement des installations du site de La Hague, elle a fait l’objet d’un examen par l’ASN le GP en 2011 à l’occasion de l’instruction des dossiers de demande d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement (MAD DEM) des anciennes usines de La Hague. Cette instruction a conduit à la publication en novembre 2013 de trois décrets d’autorisation de MAD DEM.

Le démantèlement d’installations anciennes constitue un enjeu majeur pour Orano qui doit mener, à court, moyen et long termes, plusieurs projets de démantèlement de grande envergure (usine UP2-400 de La Hague, usine Eurodif Production, installations de l’INBS de Pierrelatte,…). La mise en œuvre de ces projets est étroitement liée à la stratégie de gestion des déchets compte tenu de la quantité et du caractère non standard et difficilement caractérisable des déchets générés lors des opérations de démantèlement.

De plus, les opérations de préparation à la mise à l’arrêt définitif nécessitent l’évacuation des déchets de fonctionnement présents dans l’installation. Dans certains cas, par exemple pour des installations anciennes d’entreposage de déchets exploitées sur le site de La Hague, des opérations de reprise et de conditionnement des déchets anciens (RCD) doivent être menées.

Ainsi, l’ASN et l’ASND ont décidé d’examiner à l’échelle nationale les orientations stratégiques envisagées par Orano pour la gestion de l’ensemble de ses déchets et pour le démantèlement de ses installations. Ces stratégies doivent être cohérentes avec les orientations nationales du Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs, les dispositions de l’arrêté du 7 février 2012, les codes de l’environnement, de la défense, de la santé publique et du travail et les différentes stratégies d’exploitation de l’ensemble des installations du groupe Orano. Ces stratégies s’appliquent tant aux installations civiles qu’aux installations secrètes exploitées par le Groupe. Elles ont été transmises par Orano en juin 2016. L’ASN estime qu’Orano doit renforcer sa capacité à prioriser les opérations en fonction des enjeux des installations à démanteler. Les moyens humains et techniques d’Orano doivent être renforcés pour respecter les échéances de ces projets. L’ASN et l’ASND ont mobilisé une expertise importante pour l’instruction de cette stratégie et prendront position en 2019 sur ce dossier.

Retour sur l'historique des stratégies de démantèlement en France

  • Début des années 1960 : premières opérations d'assainissement et de démantèlement d'installations nucléaires
  • Années 1960-1970 : démantèlement de quelques laboratoires de recherche, réacteurs expérimentaux et installations du cycle du combustible
  • A partir du milieu des années 1980 : plusieurs réacteurs de puissance sont partiellement démantelés ou ont entamé des travaux de démantèlement complet
  • Années 1980-1990 : démantèlement ponctuel de certaines installations (principalement de recherche)
  • A partir de la fin des années 1990 : les opérations de démantèlement entrent dans une phase industrielle, employant des technologies et des méthodologies éprouvées sur de plus grandes échelles
  • A partir de 1997 : changements importants de stratégie chez les grands exploitants nucléaires français
  • 2006 : lois TSN et « déchets » mettant en œuvre un mécanisme de provisionnement des charges de démantèlement et de gestion des déchets. Consulter la loi « déchets »
  • 2015 : loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte qui inscrit dans la loi le principe du démantèlement immédiat

Le financement du démantèlement

Afin que les exploitants nucléaires soient en mesure de gérer leurs déchets radioactifs, leurs combustibles usés et le transport hors site dans des conditions satisfaisantes, tant du point de vue de la sûreté nucléaire que de la radioprotection, il est nécessaire qu’ils disposent le moment voulu des moyens financiers suffisants. Il en est de même pour le démantèlement des installations nucléaires de base et pour la gestion des installations de stockages de déchets radioactifs.
 
Ainsi, la loi du 28 juin 2006 sur la gestion durable des matières et des déchets radioactifs a posé, dans son article 20 codifié aux articles L.594-1 et suivants du code de l'environnement, les bases d'un contrôle du financement des charges de long terme des exploitants nucléaires

Principe

La loi exige que les exploitants nucléaires évaluent, de manière prudente, les charges de démantèlement de leurs installations et de gestion de leurs combustibles usés et déchets radioactifs. Dans le même temps, ils doivent constituer les provisions correspondant à ces charges et affecter, à titre exclusif, à la couverture de ces provisions les actifs nécessaires. Ces actifs doivent présenter un degré de sécurité et de liquidité suffisant. Le provisionnement se fait sous le contrôle direct de l’État, qui analyse la situation des exploitants et peut prescrire les mesures nécessaires en cas de constat d’insuffisance ou d’inadéquation. Dans tous les cas, ce sont les exploitants nucléaires qui restent responsables du bon financement de leurs charges de long terme.

Ces charges se répartissent en cinq catégories :

  • charges de démantèlement, hors gestion à long terme des colis de déchets radioactifs ;
  • charges de gestion des combustibles usés, hors gestion à long terme des colis de déchets radioactifs ;
  • charges de reprise et conditionnement de déchets anciens (RCD), hors gestion à long terme des colis de déchets radioactifs ;
  • charges de gestion à long terme des colis de déchets radio­actifs ;
  • charges de surveillance après fermeture des stockages.

L’ évaluation des charges considérées doit être effectuée selon une méthode reposant sur une analyse des options raisonnablement envisageables pour conduire les opérations, sur le choix prudent d’une stratégie de référence, sur la prise en compte des incertitudes techniques et des aléas de réalisation et sur la prise en compte du retour d’expérience.

Modalités de mises en œuvre et de contrôle

Les modalités de mise en œuvre par les exploitants et de contrôle par l'autorité administrative sont précisées dans le décret n°2007-243 du 23 février 2007 relatif à la sécurisation du financement des charges nucléaires et complétées par l’arrêté du 21 mars 2007.

En pratique, en application de l'article L. 594-4 du code de l'environnement, les exploitants d'installations nucléaires de base transmettent tous les trois ans à l'autorité administrative un rapport décrivant l'évaluation des charges mentionnées à l'article L. 594-1 du code de l'environnement, les méthodes appliquées pour le calcul des provisions correspondant à ces charges et les choix retenus en ce qui concerne la composition et la gestion des actifs affectés à la couverture de ces provisions.

Ces rapports, dont les derniers ont été remis en 2016, sont instruits par la Direction générale de l’énergie et du climat du Ministère de la transition écologique et solidaire. Par ailleurs, les exploitants doivent remettre annuellement une note d’actualisation de ce rapport triennal.

L'ASN intervient en appui technique du ministre chargé de l’énergie en apportant sa connaissance sur les scénarios et hypothèses retenus par les exploitants, voire plus généralement sur les différents aspects de la méthodologie d’estimation des charges. Le décret du 23 février 2007 prévoit notamment que l'ASN, saisie par la DGEC, examine la cohérence de la stratégie de démantèlement et de gestion des combustibles usés et déchets radioactifs.

La loi a également créé une Commission nationale d'évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs pour évaluer le contrôle de l'adéquation des provisions aux charges futures et de la gestion des actifs. Elle doit remettre un rapport au Parlement et au Haut Comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire. Ce rapport est public. L'unique rapport de la CNEF a été publié en juillet 2012.

Les quatrièmes rapports triennaux ont été transmis en 2016 et ont fait l’objet de l’avis du Président de l’Autorité de sûreté nucléaire du 8 juin 2017. Dans cet avis, l’ASN a formulé les principales observations suivantes :

  • Les contenus des rapports émis par les exploitants présentent un niveau de détail inégal. En particulier, le dossier d’EDF ne présente pas les informations suffisantes pour que l’ASN prenne position sur la complétude de l’évaluation de ses charges financières. L’ASN recommande notamment qu’EDF détaille les hypothèses retenues par installation.
  • Peu d’exploitants prennent en compte le coût de l’assainissement des sols et des structures. Ce point avait déjà été souligné dans l’avis du 9 janvier 2014 relatif aux troisièmes rapports triennaux transmis par les exploitants d’INB. L’ASN recommande que les exploitants évaluent leurs charges en tenant compte des opérations d’assainissement visant à atteindre un état final pour lequel la totalité des substances dangereuses et radioactives a été évacuée, ou, à tout le moins, allant aussi loin que raisonnablement possible dans le processus d’assainissement ; dans cette dernière hypothèse, les exploitants doivent apporter les éléments, d’ordre technique ou économique, justifiant que la démarche de référence ne peut être mise en œuvre et que les opérations d’assainissement ne peuvent être davantage poussées.
  • l’ASN recommande la réalisation d’audits externes, tels que prévus à l'article 13 du décret du 23 février 2007,  sur les thématiques la gestion des combustibles usés d’EDF et sur la gestion de la reprise et du conditionnement des déchets anciens de l'usine d’Orano à La Hague ainsi que son démantèlement.

L’avis contient également des recommandations particulières concernant chaque exploitant.

En savoir plus

Les installations en cours de démantèlement

Les installations à l’arrêt définitif ou en cours de démantèlement en janvier 2019
Les installations à l’arrêt définitif ou en cours de démantèlement en janvier 2019

Les réacteurs de première génération d'EDF (filière UNGG) :

 
Les autres réacteurs d'EDF :

Les installations en démantèlement sur les centres du CEA :

Les centres du CEA en démantèlement :

Les autres installations en démantèlement :