Évaluation de la gestion de crise et des actions de protection engagées en mars et avril 2011

Le rapport de la « National Diet of Japan Fukushima Nuclear Accident Independent Investigation Commission» a été élaboré par une Commission indépendante composée de dix membres, dont les travaux ont impliqué environ 60 personnes, dont certains parlementaires de la diète (Parlement japonais) et des acteurs du secteur privé. Cette Commission a été établie en décembre 2011 afin de conduire, pour la diète, une investigation sur les causes et les conséquences de l’accident nucléaire de Fukushima. Elle s’est appuyée pour cela sur de nombreuses auditions des personnels de Tepco, des autorités nationales et locales, des agences d’expertise, des résidants de la préfecture de Fukushima, ainsi que sur plus de 10 000 questionnaires. Ce rapport présente de nombreux éléments d’évaluation de la gestion de la crise liée à l’accident de Fukushima. Les paragraphes ci-dessous résument certains des éléments issus de ce rapport et portent sur les actions de protection des populations en situation d’urgence radiologique et la gestion post-accidentelle. Ils portent donc principalement sur des évènements passés (notamment en 2011).

Éléments d’évaluation de l’organisation de crise

Ce rapport revient d’abord sur l’organisation de crise qui a prévalu lors de l’accident de Fukushima. Il indique notamment que, du fait de l’impact du tsunami et du tremblement de terre survenus le 11 mars 2011, de nombreuses structures de communication et de mesures radiologiques n’ont pas pu fonctionner correctement au moment de l’accident de Fukushima. De plus, d’un point de vue organisationnel, la gestion des conséquences du tremblement de terre et du tsunami, parallèlement à celles de l’accident nucléaire, a nécessité la répartition de certains moyens et compétences de gestion de crise et demandé des ajustements importants de l’organisation de crise nucléaire.

Cependant, le rapport indique que certaines procédures de communication et de prise de décision prévues pour la gestion d’une crise nucléaire n’ont pas été suivies au cours de l’accident de Fukushima, car les acteurs de la gestion de crise n’étaient pas suffisamment entraînés à leur mise en œuvre. Ces problèmes d’organisation ont certainement entraîné des retards quant à la mise en œuvre des actions de protection de la population.

Les outils d’évaluation prévisionnelle des conséquences radiologiques en situation de crise

Le rapport revient également sur les outils d’expertise qui étaient prévus pour la gestion d’une crise nucléaire : Emergency response support system (ERSS) et System for prediction of environment emergency dose information (SPEEDI). Ces systèmes, impliquant à la fois des modèles de calcul et des outils de mesure radiologique, avaient été développés au niveau national pour l’évaluation prévisionnelle des conséquences radiologiques en situation de crise nucléaire. Ils portent sur :

  • La nature et les quantités de substances radioactives rejetées dans l’atmosphère en cas d’accident évaluées par l’ERSS ;
  • L’impact sur l’environnement et les doses susceptibles d’être reçues par les populations résidant au voisinage de l’installation accidentée évalués par SPEEDI.

Cependant, l’ERSS était inopérationnel au moment de l’accident du fait de la perte de la transmission des données par la centrale accidentée et de l’indisponibilité des données de mesure radiologique dans l’environnement.

Dans un second temps, les évaluations réalisées par SPEEDI ont permis de proposer un premier terme source « reconstruit », à partir de résultats de mesure radiologique réalisée dans l’environnement. Cette première évaluation du terme source a été diffusée par les experts le 23 mars 2011, avec peu d’explication sur ces résultats. Cette diffusion a conduit à des interprétations erronées de la part des médias et du public, car il a été compris que cette évaluation avait été réalisée au cours des premiers jours de l’accident et cachée au public, alors qu’elle avait en fait été réalisée après la fin des rejets principaux de l’installation accidentée.

Les actions de protection de la population en situation d’urgence

Le rapport revient ensuite sur la mise en œuvre des actions de protection de la population en situation d’urgence. Il indique qu’après l’accident de Fukushima, environ 150 000 personnes provenant de 12 communes ont été évacuées en phase d’urgence. 78 000 personnes ont été évacuées au sein du périmètre de 20 km autour de l’installation accidentée ; 10 000 personnes, dans la « zone d’évacuation délibérée » et 60 000 personnes, dans la « zone d’évacuation préparée en cas d’urgence ». A titre de comparaison, à la suite de l’accident de Tchernobyl, 116 000 personnes ont été relogées.

Concernant l’évacuation des populations autour de l’installation accidentée

Plusieurs éléments sont soulignés par la diète :

  • l’organisation de crise japonaise prévoyait la mise en œuvre d’une évacuation de la population résidant autour des installations nucléaires, dès lors que la situation d’urgence radiologique était décrétée. Or, la déclaration de la situation d’urgence par le premier ministre japonais, le 11 mars 2011, n’est intervenue que plusieurs heures (à 19h) après la notification de l’accident par Tepco auprès des autorités japonaises (vers 16h). Cependant, les élus locaux, sur la base de leur connaissance des plans de gestion de crise nucléaire, ont décidé d’engager l’évacuation de la population sur un périmètre de 2 km, sans attendre la décision nationale concernant la situation d’urgence radiologique. Environ 30 minutes plus tard, les autorités nationales ont décidé une évacuation sur un périmètre de 3 km, sans savoir que les autorités locales avaient déjà engagé l’évacuation sur 2 km ;
  • concernant les conditions d’évacuation : les entretiens avec les personnes évacuées ont indiqué que de nombreuses personnes n’étaient pas informées de l’accident en cours à la centrale de Fukushima au moment de leur évacuation. Ces personnes ne se sont donc pas organisées pour une évacuation de longue durée, ne connaissant pas la gravité de la situation. De fait, l’information des populations était largement de la responsabilité des élus locaux et donc dépendante de leur propre niveau d’information ;
  • Enfin, les ordres d’évacuation ont évolué avec l’aggravation de la situation à la centrale (3 km, puis 10 km et enfin 20 km), si bien que certaines personnes ont été évacuées plusieurs fois de façons successives, parfois vers des zones qui, par la suite, ont été caractérisées comme présentant des niveaux de contamination plus importants que certaines zones d’où la population était évacuée. De plus, du fait de l’inorganisation relative de ces évacuations successives, une soixantaine de patients d’hôpital et de personnes âgées seraient décédées du fait des conditions d’évacuation.

Concernant la mise à l’abri

 Il est indiqué que le 15 mars 2011, les personnes résidant entre les périmètres de 20 et 30 km autour de la centrale accidentée ont été mises à l’abri. La mise à l’abri n’étant prévue que pour des périodes courtes, il a ensuite été conseillé à ces personnes d’évacuer, le 25 mars, mais cette fois-ci sur une base volontaire, contrairement aux évacuations obligatoires décidées entre le 11 et le 15 mars. Cependant, les populations concernées ne disposaient alors que de très peu d’information sur la situation de l’accident en cours.

Concernant la question de la prise d’iode stable

Le rapport indique que des stocks de comprimés d’iode stable étaient disponibles auprès des autorités locales de la préfecture de Fukushima, pour les habitants des villes situées autour de l’installation accidentée. Le 13 mars 2011, la NSC aurait recommandé la prise d’iode stable aux autorités locales par fax, mais ce fax n’aurait pas été reçu. La recommandation de la NSC aurait donc été diffusée à nouveau le 14 mars, mais mal comprise par les autorités locales, elle n’aurait pas été mise en œuvre.

Cependant, indépendamment de toute instruction nationale, les maires de certaines communes (Futaba, Tomioka, Okuma et Miharu) ont décidé de donner l’instruction de prendre les comprimés d’iode stable aux populations de leur commune, entre le 12 et le 15 mars, en fonction des prévisions météorologiques concernant les vents dominants. Au sein des centres d’hébergement, des infirmières et des pharmaciens étaient chargés d’accompagner les populations dans leur prise de comprimés, notamment pour le dosage pour les plus jeunes. D’autres communes (Iwaki et Nahara) ont choisi de faire distribuer les comprimés aux populations, mais sans donner d’instruction quant à la prise de ces comprimés, car les responsables communaux ne savaient pas quand ces comprimés devaient être pris pour être efficaces. Les épisodes de rejets successifs sur la centrale rendaient effectivement la réponse à cette question relativement complexe, même du point de vue des experts. La commune de Namie est la seule commune située au sein du périmètre des 10 km autour de l’installation qui n’a ni distribué ni donné l’instruction aux populations de prendre les comprimés d’iode stable, en l’absence de directive des autorités nationales ou préfectorales.

Concernant l’évacuation tardive de certaines populations résidant au-delà du périmètre des 30 km

Il est indiqué que les autorités japonaises auraient, dès le 18 mars 2011, disposé de résultats de mesures indiquant des débits de dose élevés au-delà du périmètre de 30 km (plus de 100 µSv/h dans le village d’Iitate). Le 23 mars, les résultats des évaluations réalisées grâce à SPEEDI auraient montré que certaines populations résidant au-delà du périmètre des 30 km avaient vraisemblablement été exposées à des niveaux de radioactivité dans l’environnement relativement élevés. Le 30 mars, l’AIEA aurait attiré l’attention des autorités japonaises sur le village d’Iitate. Cependant, la décision d’éloigner ces populations n’a été prise que le 11 avril et mise en œuvre le 22 avril 2011. Le rapport tente d’analyser les causes de ce retard. Il indique d’abord que, suite aux évacuations successives, les autorités locales (maire d’Iitate et préfecture de Fukushima) ont demandé aux autorités nationales de ne plus étendre les zones d’évacuation au cas par cas, mais plutôt de proposer un plan d’évacuation global, quand la situation serait mieux connue. Les autorités japonaises ont donc souhaité définir un critère de radioprotection commun à toutes les zones d’évacuation et ont choisi, après de nombreuses discussions, d’appliquer la valeur de 20 mSv/an, conformément aux recommandations de la CIPR. Le processus de prise de décision est détaillé au paragraphe suivant.

Réouverture partielle des écoles en avril 2011 et question de la définition de niveaux de référence pour le maintien sur place des populations

Au mois de mars 2011, les enfants de la préfecture de Fukushima étaient en vacances scolaires. Du fait des conséquences de la triple crise, la reprise des cours a dans un premier temps été repoussée. Le 6 avril 2011, le MEXT a transmis à la NSC des résultats de mesure de débit de dose réalisée dans des cours d’écoles et de jardins d’enfants, afin que la NSC puisse recommander de rouvrir ou non les écoles. La NSC a recommandé, dans un premier temps de ne pas rouvrir les écoles présentant des débits de dose élevés et de ne pas laisser les enfants jouer à l’extérieur.

Le 9 avril 2011, le MEXT a proposé à la NSC un nouveau niveau de référence, pour la réouverture des écoles, de 20 mSv/an en exposition externe. La NSC aurait alors fait part de certaines réserves, faisant remarquer que le niveau de référence de 20 mSv/an devait tenir compte de l’exposition externe, mais également de l’exposition interne aux radionucléides, notamment par ingestion de denrées susceptibles d’être contaminées. Le MEXT a publié, le 19 avril 2011, des valeurs de référence opérationnelles exprimées en débit de dose (3,8 µSv/h) et s’appuyant sur un niveau de référence de dose de 20 mSv/an en exposition externe, considérant, sur la base de calculs prévisionnels, que l’exposition interne des populations serait négligeable.

Cette valeur a cependant rencontré une forte opposition de la part de la population. Le 27 mai 2011, le MEXT a donc publié de nouvelles directives pour les lieux accueillant des enfants, fondées sur un niveau de référence de 1 mSv/an. De plus, une distribution de dosimètres a été organisée, accompagnée d’une aide financière pour la réalisation de travaux de décontamination lorsque le débit de dose mesuré à l’extérieur des lieux accueillant des enfants était supérieur à 1µSv/h.

Prise en charge médicale des travailleurs et des populations contaminés

Le rapport revient également sur la prise en charge médicale des travailleurs et des populations après l’accident de Fukushima. Il indique qu’il était prévu, en cas d’accident nucléaire, que la prise en charge des personnes contaminées s’appuie sur un réseau d’une soixantaine d’hôpitaux spécialisés, sous la coordination du NIRS et de l’université d’Hiroshima, qui devaient également prendre en charge les personnes les plus gravement atteintes. Cependant, au cours de l’accident de Fukushima, ce système a montré des limites car une grande partie des hôpitaux concernés (60 %) est généralement située au plus près des installations nucléaires, c'est-à-dire dans un périmètre de 30 km autour des installations, qui correspond à peu près au périmètre d’évacuation mis en place à la suite de l’accident de Fukushima. De plus, la plupart des hôpitaux ne disposaient que de faibles capacités (1 à 2 personnes prises en charge simultanément) et manquaient d’installations de décontamination des personnes. Enfin, les personnels de ces hôpitaux n’étaient que peu formés et auraient eu des difficultés à traiter les cas des travailleurs de Tepco fortement exposés dans les premiers moments de l’accident.

Date de la dernière mise à jour : 26/03/2014